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县政府为何要动企业的“奶酪”--对山西交城县火山煤矿完善改制引发诉讼事件的调查

时间:2020-01-07 作者: 来源:

  已登报公告注销数月的企业突然通知召开职工代表大会, 大会主持人竟然是该县政府大员, 纪检干部在会场里来回巡视, 职工代表被勒令不得交头接耳 人们不禁要问--

  一家由工商行政部门依法核准成立的股份制企业, 不仅没有得到当地政府的扶持和保护, 反而被政府部门下设的机构强行限令限时将企业的资产移交。2005 年 9 月 25 日, 山西华鑫煤焦实业集团有限公司( 以下简称华鑫集团) 一纸诉状将山西省交城县人民政府告上了法庭。为什么一家合法改制企业的资产要被强行 “ 移交”? 交城县政府为什么要动属于企业的 “ 奶酪”呢?

 

  “ 奶酪”是这样做成的

  1997年11月18日,中共交城县委和交城县人民政府出台了《 关于加快国有( 集体 ) 企业改革的实施意见》, 根据该实施意见, 交城县 28 家亏损企业率先进入拍卖改制程序。国营火山煤矿因连年亏损、债台高筑, 银行不予贷款, 工人工资无力支付, 企业濒临倒闭而名列其中。1997年12月24日,交城县企业改制领导组出台了交企改字( 97 ) 11 号、 12 号、 13 号文件, 对企业改制中国有( 集体) 资产的管理、资产的出售和职工安置等问题作出了规定, 并于当天作出了《 关于火山煤矿改制方案的批复》,批准了火山煤矿关于本企业的改制方案。该方案规定, 火山煤矿原来的一分矿( 又名四坑) 、二分矿( 又名新坑) 和联营分矿( 又名狼沟坑) 改制组建成为三个股份制企业, 即华鑫煤炭实业有限公司( 华鑫集团前身) 、立达煤炭实业有限公司、众兴煤矿实业有限公司。以上三家股份制企业均采取 “ 企业职工入股, 本矿职工、社会自然人、法人参加购股, 职工可将欠发工资、福利等折股, 社会债权人可将煤矿欠债折股”的办法进行。这三个股份制企业承接原火山煤矿资产时均采用“ 零资产承接法”, 即谁接受火山煤矿多少资产, 谁就接受火山煤矿相同价款的债务。 “ 资产”与 “ 债务”相抵等于 “ 零”, 这就是零资产承接。火山煤矿的资产及债权债务等情况, 交城县企业改制领导组专门组织县财政、审计等部门进行了清产核资和审计, 结果报县政府后, 交县审计事务所封存。原火山煤矿职工安置问题按交企改字( 97 )13 号文件, 由改制承接单位接收安置。1998 年 7 月 21 日, 经交城县工商行政管理局批准, 由交城县火山煤矿的四坑改制组建的山西省交城县华鑫煤炭实业有限公司依法成立。 2004 年 8 月 19 日, 以华鑫煤炭实业有限公司为主体, 组建成立了山西华鑫煤焦实业集团有限公司。

  通过几年的发展, 华鑫集团日益壮大, 公司涉足采煤、焦化、发电等多个行业, 年产值高达 10 亿元, 上缴税金累计超过 1 亿元。

  有人要动企业的 “ 奶酪”

  通过改制, 华鑫集团由一家濒临倒闭的企业发展成为山西省焦化行业的重点企业。企业对于当初支持企业改制的交城县政府本应该感激才是, 现在又为什么一纸诉状将交城县政府告上了法庭呢?

  2005 年 1 月 6 日上午 9时,交城县政府二楼会议室, “ 交城县火山煤矿完善改制职工代表大会”在这里召开。主席台上坐着主管煤炭的副县长白兔林、县煤管局局长胡万刚、县劳动局局长李应河、县经贸局局长王礼善、县工会常务副主席申学武、县经贸局总经济师谭爱忠。会议主持人由煤管局局长胡万刚担任。

  职工代表 73 人被大会工作人员指定座位, 每人间隔不少于 2 米。县领导宣布《 实施方案》后, 不允许职工代表发言和议论; 几位政府大员轮流发言解释后, 便要求职工代表签字投票通过, 许多代表拒不签字。到中午时, 职工代表签字还没有过半。看到职工代表的态度, 大会决定给每人发一桶方便面充饥, 大会继续进行。尴尬场面一直持续到下午 6 时左右,一些职工代表陆续开始签字。大会最终收到 66 票, 其中同意 38 票, 不同意 26票,弃权 2 票。大会宣布同意票数过半, 投票表决有效, 通过了大会提议的《 实施方案》。 “ 交城县完善火山煤矿改制领导组办公室”随即产生并开始工作。

  华鑫集团为何要告县政府据华鑫集团法定代表人曹立华介绍, “ 交城县完善火山煤矿改制领导组办公室”分别于 2005 年 7 月 24 日和 9 月 24 日下达了两份通知, 强令华鑫集团务于当年 9 月 30 日前将集团煤矿资产交回县政府。记者在曹立华提供的通知中看到:“ 根据 2005 年 1 月 6 日交城县火山煤矿职工代表大会审议通过的《 实施方案》、交城县完善火山煤矿改制领导组 2005 年 7月 24 日《 实施细则》以及 2005 年 9 月 17 日交城县完善火山煤矿改制领导组会议精神, 请你集团务于 2005 年 9 月 30 日前, 按中新资产评估报告着手进行资产移交。”

  曹立华还介绍, 上述通知中提及的

  “ 火山煤矿职工代表大会”中的火山煤矿的营业执照早已于 2004 年 8 月就被县工商部门依法吊销, 公司公章同时登报声明作废, 显然, 2005 年 1 月 6 日以早已作废的企业公章通知召开 “ 职工代表大会”是非法的。记者在华鑫集团提供的职工代表大会的现场录像中看到, 该职代会主席台上端坐着 6 名县政府官员, 而没有一名职工代表参与主持, 这明显违反了《 山西省企业民主管理条例》第二章第 24条和《 山西省职工代表大会制度》第四章第 26 条的规定: “ 职工代表大会选举主席团主持会议, 主席团成员中工人、非领导职务技术人员、管理人员应超过半数。”

  曹立华说: “ 企业改制七年了, 这七年来我们投入了大量的资金才将这个企业救活壮大。我们发展了, 有人就害红眼病,就想方设法往回收。假如企业倒闭了, 我们投入的资金是否能退给我们呢?这就好比一个女人已经领了结婚证嫁人并有了孩子, 谁可以否认其婚姻的事实呢? 我们是不得已才走上运用法律手段维护自己权益的道路。”

  华鑫集团诉讼代理人、北京天翰律师事务所律师李云清认为, 华鑫集团是依法成立的企业法人, 独立享受法人权利, 承担法人义务, 不受任何机关、任何部门的非法干预。但是交城县政府用下达《 通知》的具体行政行为, 限定时间强令华鑫集团与其他公司“ 内部协议转让”; 通知还声称: 如 “ 内部协商未成功”,即限定华鑫集团务于 2005 年 9 月 30 日前将华鑫集团资产进行 “ 移交”。这一具体行政行为已严重侵害了华鑫集团依《 公司法》和相关法律法规规定享有的独立自主经营权和财产权。该具体行政行为是交城县政府凌驾于法律之上、滥用职权、以权代法、以言代法的产物!

  县政府让企业移交财产的依据

  华鑫集团认为交城县政府侵犯了自己的独立自主经营权和财产权, 那么交城县政府对此又做何解释? 要求华鑫集团进行财产移交又有何依据呢? 2006 年 4月 19日,记者专程来到交城县人民政府进行调查采访。当记者对该县办公室说明来意后, 整整等了一个上午, 办公室工作人员都是用同一句话来应付记者: “ 领导在忙, 等吧。”记者无奈只好将联系方法及采访提纲留下, 请办公室另约采访时间或将相关资料传真给记者, 遗憾的是截至发稿交城县也没有任何回音。

  在交城县政府递交给法庭的答辩状上, 记者看到了交城县政府所谓的 “ 依据”。“ 依据”大体为两类: 一、 根据山西省人民政府晋政发( 2004 ) 14 号文件关于进行资源整合的政策。二、该企业改制后的遗留问题: 改制没有交割手续; 原企业职工身份置换问题; 采矿证没有变更问题。

 

  华鑫集团与县政府对簿公堂

  2005 年 9 月 25 日, 华鑫集团一纸诉状将交城县政府告到了山西省高级人民法院,省高院依法立案并将有关法律文书送达交城县政府, 交城县政府以该案 “ 应由吕梁市中级人民法院管辖、省高院直接立案明显违反了法律规定”为由提出管辖异议, 被省高院依法裁定驳回。交城县政府对该裁定不服, 向最高人民法院提起上诉, 被最高人民法院驳回。

  几经周折, 2006 年 4 月 10 日,该案终于在山西省高级人民法院开庭审理。在法庭上, 双方针锋相对、各持己见。

  原告代理律师李云清指出: 第一, 该案因交城县政府提出管辖异议一直拖延了整整 6 个月, 但是在法院开庭当庭答辩时, 交城县政府突然一反常态, 辩称这两份《 通知》不是交城县政府下达的, 不是县政府的行政行为, 两者前后矛盾, 因为上述两份《 通知》的送达人—— — 该县煤炭安监局局长齐志勇及县国资委总工谭爱忠二人均系完善火山煤矿领导组成员。第二, 交城县政府非法使用原交城县火山煤矿已作废的公章, 召开所谓 “ 交城县火山煤矿职工代表大会”, 出台《 交城县火山煤矿完善企业改制妥善安置职工实施方案》和《 关于完善交城县火山煤矿改制实施内部转让的实施细则》, 企图从根本上否定交城县政府 1997 年对火山煤矿的企业改制, 其行为显属滥用职权、非法行政。同时, 原告代理律师强调法庭调查时播放的所谓“ 交城县火山煤矿职工代表大会”现场录像充分表明, 该 “ 职工代表大会”完全是交城县政府现任某些领导一手操纵并非法召开的。

 

  被告交城县政府并没有就上面的问题做正面的答复。同时, 被告为证明下达两个《 通知》的行政行为合法, 共向法院提供了两份证据。一份为事实依据, 如山西省人民政府晋政发( 2004 ) 14 号《 关于继续深化煤矿安全整治的决定》、 “ 交城县火山煤矿营业执照”和 “ 火山煤矿的国有企业经济类型并未改变”等问题; 一份是法律依据, 如 “ 资源整合大政策”等。

  在被告交城县政府提交给山西省高级人民法院的行政答辩状中指出: 本案不应属于行政诉讼; 两份《 通知》不侵犯原告的经营自主权和财产权; 2004 年交城县完善 1997 年火山煤矿国有企业改制行为合法。其中重点突出改制以后的遗留问题: 首先, 原火山煤矿资产没有划转。原告及其他两家公司工商登记资料中均有明确记载。其次, 职工问题没有得到解决。再次, 被告多次强调火山煤矿属于 “ 一证多坑”煤矿, 违反了我国的相关法律规定, 属于非法生产,应当予以取缔、关闭和清理。

  原告代理律师一一做出了回应。对山西省人民政府( 2004 ) 14 号文件, 原告代理律师向法庭提出, 被告将该文件作为证据使用时断章取义, 只向法庭提供了首页, 而将具体整改内容的第二页有意遗漏。原告代理律师特别就 “ 火山煤矿属于 ‘ 一证多坑’煤矿”问题做出了详细的解答。他指出, 1997 年火山煤矿改制成为三个股份制企业后, 交城县政府便着手办理采矿许可证的变更问题, 并多次下发文件就此事进行了处理, 同时多次向上级有关部门申请办理采矿权变更。但是由于种种原因, 特别是近几年采矿手续的冻结, 导致采矿许可证的变更至今没有办妥, 交城县政府有一定的责任。但是不能因为采矿许可证的变更没有办好,就据此否定火山煤矿早已在 1997 年改制成三个股份制企业的事实。

  行政法专家对本案的解读

  本刊记者就此案专程采访了我国著名行政法专家张锋教授, 他就政府当前如何面对改制企业的经营自主权谈了自己的看法, 本刊全文记述如下。

  根据记者提供的材料看, 被告县政府要求原告移交资产的“拉郎配”的两个《通知》侵犯了原告改制企业合法的经营自主权及财产权。

  在世界上五十多个国家承认中国完全的市场经济地位的今天, 如何规范政府行为, 特别是规范政府与企业的关系,如何科学厘定政府在国有企业改制中的职责, 不仅是一个经济体制改革的问题,而且是行政法意义上的一个重大课题。在社会经济生活中, 政府的干预是必要的,但政府的干预不仅应当借助于市场机制, 而且必须符合市场规律。两年前,国务院以 10 号文件发布的《全面推进依法行政实施纲要》将政府的职能界定为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”, 这就决定了政府承担制定规则和维持市场竞争秩序裁判者的身份, 即政府应主要当好裁判员, 而不能直接进场“踢球”, 也不能一见到“球”,“脚就痒痒”。本案中“职工代表大会”一事就颇具典型。 2005 年 1 月 6 日交城县政府的六大官员取而代之职工代表大会主席团, 导演并主演了一场“火山煤矿职工代表大会”,“通过”了《交城县火山煤矿完善企业改制妥善安置职工实施方案》和《关于完善火山煤矿改制实施内部转让的实施细则》的闹剧。

  国家依法保护私有财产权在 2004 年春天的人大会上早已神圣入宪! 如何尊重与保护改制企业的合法的经营自主权及财产权是基层政府的领导应当深入思考并身体力行的一个重要课题。

  华鑫煤炭实业有限公司于 1998 年 1 月依法成立, 在此基础上, 2004 年 8 月, 又组建了华鑫煤焦实业集团, 已累计上缴税金超过亿元, 这是改制给企业带来的活力。置于公司领导层办公室带有庄严国徽的企业法人营业执照是其合法经营权的最高凭证。行政许可法第 8 条确立的信赖保护原则, 也可称政府诚信原则。它告诉我们, 执政为民首先要取信于民, 如果政府在决策上随意性大, 出尔反尔, 结果将会降低政府行为的公信力, 影响政府的权威和形象。实践中, 在对某些行业的整顿上, 应慎之又慎。

  由本案我联想到三年前云南玉溪一个药业有限公司请我们去“把脉”的一个行政案件, 该案也是由于改制过程中国有企业职工身份置换问题引发的。比本案被告走得更远的是, 玉溪市某区政府的一个工作小组带着公安和工商局的工作人员强行“接管”了该药业有限公司,将公司法定代表人驱赶出玉溪,“夺”回了企业的经营管理权。这些基层政府的举动是我们在提出依法治国、依法行政、建设法治政府的今天非常值得深思的。

  但愿依法行政、建设法治政府的目标不仅仅停留在口头上!《全面推进依法行政实施纲要》也不仅仅是“中心学习组”学习会上的“官样文章”!

  建设法治政府, 路漫漫兮而修远!

  本刊将继续关注该案进展。

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